Kein „Kopf durch die Wand “ beim Klimaschutz

Die Europäische Investitionsbank (EIB) hat in der vergangenen Woche bemerkenswerte Umfrageergebnisse veröffentlicht. Demnach sprechen sich 56 Prozent der Deutschen für eine Begrenzung des individuellen Konsums aus. Sie sind „…für ein CO2-Budget, bei dem jede Person pro Jahr nur eine begrenzte Anzahl an Emissionsrechten für CO2-intensive Dinge erhält (wie nichtessenzielle Güter, Flüge oder Fleisch)“.

Dieser Wunsch passt zu den Diskussionen, was der Einzelne in Zeiten des Klimawandels überhaupt noch tun darf, wo Verzicht angebracht ist und wo der Staat notfalls Verbote aussprechen sollte.

Lippenbekenntnisse sind schnell gemacht

Nun weiß man nicht so genau, ob die Befragten sich im Klaren darüber sind, welcher Verzicht auf sie zukommt, wenn restriktive, individuelle CO2-Budgets in die Praxis umgesetzt werden. Das Bekenntnis zum Klimaschutz ist schnell abgelegt. Die eigene Lebensweise auf ernsthaften Klimaschutz umzustellen, ist aber eine ganz andere Sache. Der soeben gescheiterte Berliner Volksentscheid für ehrgeizigere Klimaziele hat das offengelegt. Die heutzutage offenbar weit verbreiteten kognitiven Dissonanzen zu analysieren, ist ein Thema für sich. Darum soll es hier aber nicht gehen.

Stattdessen geht es um die Frage, wie eine kostenminimierende Klimaschutzpolitik aussieht. Und dabei ist man schnell bei der Kernfrage: Soll auch in der Klimapolitik die Ineffizienz der Planwirtschaft einmal mehr getestet werden? Oder sollten wir nicht lieber auf die bewährte Effizienz der Marktwirtschaft setzen?

Widersprechen sich Marktwirtschaft und Klimaschutz?

Marktwirtschaft und Klimaschutz – viele Kritiker der Marktwirtschaft sehen hierin einen inneren Widerspruch: Ist es nicht die Marktwirtschaft, die mit ihrem gewaltigen Wirtschaftswachstum den Klimawandel überhaupt verursacht hat?

Ja und Nein. Nein, weil die sozialistischen Planwirtschaften Osteuropas eine weitaus schlechtere Umweltbilanz hatten als die westlichen Marktwirtschaften. Ja, weil die marktwirtschaftlich orientierten Länder lange Zeit blind waren für den Wert der Natur. Umweltschäden und deren Folgekosten spielten im wirtschaftlichen Kalkül lange keine Rolle.

Der englische Ökonom Arthur Cecil Pigou schlug deshalb bereits vor rund 100 Jahren vor, die sozialen beziehungsweise ökologischen Kosten der Produktion oder des Konsums durch eine Steuer zu berücksichtigen. Denn die Umwelt braucht einen Preis. Die Wirtschaftsakteure richten ihr Handeln dann an diesen ökologisch ehrlicheren Preisen aus. Umwelt-, beziehungsweise klimaschädliches Verhalten wird dadurch tendenziell reduziert. Unternehmen erhalten Anreize, in die Erforschung und Entwicklung umwelt- und klimafreundlicher Produktion zu investieren, weil sie dadurch langfristig Geld – nämlich die Umweltsteuer – einsparen.

Es hat lange gedauert, bis die Idee von Pigou in die Praxis umgesetzt wurde. In Deutschland wurde die ökologische Steuerreform im Jahr 1999 eingeführt. Die Folge war unter anderem eine höhere Mineralölsteuer. Aus klimapolitischer Perspektive gibt es jedoch ein noch besseres Instrument: Emissionszertifikate. Bei ihnen wird eine konkrete Höchstmenge an CO2-Emissionen festgelegt, die aus klimapolitischer Sicht noch akzeptabel  zu sein scheint. Damit gibt es eine feste Obergrenze, die nicht durch hohe Zahlungsbereitschaften der Wirtschaftsakteure nach oben verschoben werden kann.

So funktioniert der Handel mit CO2-Zertifikaten

Wer CO2-Emissionen nicht vermeiden kann, muss Emissionszertifikate erwerben. Der Handel dieser Zertifikate führt dazu, dass CO2-Emissionen dort eingespart werden, wo die Einsparung besonders leichtfällt beziehungsweise dort, wo die Vermeidung von CO2-Emissionen zu geringen Kosten möglich ist. Oder andersherum: Die Zertifikate landen letztlich bei Unternehmen, die sie wirklich dringend benötigen, weil sie im Produktionsprozess CO2-Emissionen nicht vermeiden können. Sie haben deshalb eine hohe Zahlungsbereitschaft.

Informationen darüber, wo Vermeidungskosten am niedrigsten sind, sind dezentral verteilt. Der Staat verfügt nicht über diese Informationen. Jeder Akteur, der wirtschaftlich denkt, wird sich überlegen, was günstiger ist: ein Emissionszertifikat oder der Versicht auf die Emission. Fällt es den Wirtschaftsakteuren insgesamt leicht, CO2-Emissonen zu vermeiden, ist das Ergebnis ein niedriger Zertifikate-Preis, weil die Nachfrage nach Emissionszertifikaten neidrig ist. Ist es aber schwierig beziehungsweise kostspielig, Emissionen zu vermeiden, ist die Nachfrage nach Zertifikaten hoch und ihr Preis steigt.

Der Preis von CO2-Zertifikaten passt sich an

Entscheidend ist: Auf die Menge der Gesamtemissionen hat das alles keinen Einfluss. Die Menge ist politisch begrenzt. Der Preis passt sich entsprechend an. Handelbare Emissionszertifikate sind deshalb ein kosteneffizientes Instrument, um klimaschädliche CO2-Emissionen auf ein politisch vorgegebenes, verträgliches Maß zu reduzieren.

Die Europäische Union hat bereits im Jahr 2005 das Europäische Emissionshandelssystem (EU-EHS) installiert, um die Treibhausgasemissionen zu reduzieren. Das EU-EHS umfasst 30 Länder, nämlich alle 27 EU-Länder sowie Norwegen, Island und Liechtenstein. Insgesamt werden durch das EU-EHS die Emissionen von rund 10.000 energieintensiven Anlagen erfasst – vor allem aus der Stromerzeugungs- und Verarbeitungsindustrie. Damit werden rund 36 Prozent der Treibhausgasemissionen in der EU abgedeckt.

Auch der innereuropäische Luftverkehr ist seit 2012 in das EU-EHS einbezogen. Aktuell liegt der Preis für ein Zertifikat, das zur Emission von einer Tonne CO2 berechtigt, bei 85 Euro. In Europa sind die Emissionen der vom Emissionshandel erfassten Sektoren seit 2005 um 36 Prozent gesunken. In Deutschland gibt es seit 2021 zudem den nationalen Emissionsrechtehandel für die Sektoren Wärme und Verkehr.

Fazit für die Klimapolitik:

• Der Vorwurf vieler Aktivisten, klimapolitisch würde nichts geschehen, ist falsch. Mit Umweltsteuern und dem weltweit größten Emissionsrechtehandel werden in der EU und in Deutschland schon lange Instrumente eingesetzt, die zur Senkung der Treibhausgasemissionen beitragen.
• Der Emissionshandel sorgt dafür, dass niedrig hängende Früchte zuerst gepflückt werden. Da es für das Weltklima egal ist, wo Emissionen vermieden werden, sollten alle Anstrengungen auf eine Ausweitung des Emissionshandels gelenkt werden. Statt in Deutschland (und Europa) krampfhaft und mit erheblichem finanziellen Aufwand sämtliche Emissionen vermeiden zu wollen, wäre es wohl deutlich günstiger, zunächst die tiefer hängenden Früchte auch in anderen Teilen der Welt zu pflücken. Dafür könnten ärmere Länder finanziell unterstützt werden.
• Für eine kosteneffiziente Klimapolitik ist nur eine einzige politische Entscheidung nötig: Wie hoch dürfen die CO2-Emissionen künftig noch sein? CO2-Emissionen werden durch die handelbaren Emissionsrechte zu einem knappen Gut. Der Umgang mit knappen Gütern wird nachweislich am besten vom Markt geregelt. Damit wird Klimaschutz allerdings zu einer relativ geräuschlosen Veranstaltung. Die Preise für CO2-Emissionen werden sukzessive steigen und somit auch die Preise für besonders klimaschädliche Waren und Dienstleistungen.
  
  Die Bürger müssen immer mal wieder ihr Verhalten anpassen, und sie würden sicher über steigende Preise jammern. Doch das ist wahrlich nichts Neues. Die Marktwirtschaft sorgt allerdings dafür, dass das Jammern auf das geringstmögliche Maß reduziert wird. Wahrscheinlich würde auch das gesellschaftliche Klima wieder etwas entgiftet, wenn der Klimaschutz ausschließlich über Preise gesteuert wird und nicht mehr durch erratische Vorschläge regulierungsfreudiger Politiker, Aktivisten, Freunde oder Nachbarn.

Eine kosteneffiziente Klimapolitik ist nicht umsonst. Aber sie ist deutlich billiger, als das Klima durch detaillierte Auflagen und Verbote schützen zu wollen. Manche Kritiker meinen hingegen, auf Zertifikate allein zu setzen, ist zu teuer. Der Preis für die Emissionszertifikate würde durch die Decke gehen, wenn ergänzend nicht auch Verbote als klimapolitisches Instrument eingesetzt werden.

Doch das stimmt eben gerade nicht. Der Preis, der beim Emissionshandel entsteht, macht die Kosten der Klimaschutzpolitik lediglich transparent. Billiger geht es nicht – auch nicht mit Verboten. Wer glaubt, dass Verbote kostenlos oder zumindest billiger sind, hat vermutlich noch nie etwas von Opportunitätskosten gehört. Sie entstehen durch entgangenen Nutzen.

Menschen wägen Kosten und Nutzen ab

Würde man zum Beispiel das Autofahren verbieten, würden die meisten Menschen dadurch keine direkten finanziellen Kosten haben. Sie würden sogar Geld sparen, weil sie kein Auto mehr brauchen und kein Benzin mehr kaufen. Aber ihnen würde der gesamte Nutzen entgehen, der durch das Autofahren entsteht. Und diesen Nutzen bewerten Menschen offenkundig höher als die Kosten des Autofahrens. Sonst hätten sie sich aus Kostengründen ja längst gegen das Autofahren entschieden.

Unglücklicherweise ist die öffentliche Diskussion über die richtige Klimaschutzpolitik vollgepackt mit planwirtschaftlichen Ideen. So entspringt der Ansatz der eingangs zitierten EIB-Klimaumfrage, jedem nur noch ein begrenztes CO2-Budget für seine Lebensführung zuzugestehen, einer planwirtschaftlichen Logik: Jeder Bürger soll den gleichen Beitrag zur Minderung der Treibhausgasemissionen leisten.

Die Logik findet sich bisher auch bei sektorspezifischen Minderungszielen: Jeder Sektor soll einen spezifischen Beitrag zur Reduktion der Treibhausgasemissionen leisten. Hier will die Regierungskoalition nach dem jüngsten Koalitionsausschusses erfreulicherweise umsteuern. Und letztlich ist auch die Fixierung auf nationale Klimaziele ineffizient, wenn doch im Ausland die CO2-Vermeidungskosten oft geringer sind.

Sachverständigenrat will Zertifikatehandel ausweiten

Für den Umweltökonomen Joachim Weimann ist es sogar ein Kardinalfehler, Klimaschutz insbesondere als nationale Aufgabe zu verstehen. Auch der Sachverständigenrat („Wirtschaftsweise“) hat 2019 in einem Sondergutachten dafür plädiert, den Zertifikatehandel auszuweiten. So sollen die Sektoren Verkehr und Gebäude bis 2030 in das EU-EHS einbezogen werden.

Voraussichtlich 2027 wird nun tatsächlich im Rahmen des Emissionshandels II die Bepreisung der Emissionen in den Sektoren Wärme und Verkehr erfolgen. Zudem empfahl der Sachverständigenrat, das Vorgehen global zu koordinieren, weil der Klimawandel ein globales Phänomen ist und Treibhausgase nicht an nationalen oder kontinentalen Grenzen halt machen.

Debatte um Gas- und Ölheizungen öffnet die Augen

Spätestens die Diskussion über ein mögliches Aus für Gas- und Ölheizungen hat vielen Bürgern gezeigt, dass sie der ökologische Umbau der Gesellschaft finanziell überfordern könnte. Die Kosten, die der Einzelne für Klimaschutzmaßnahmen aufbringen müsste, könnten ganze Lebenspläne durcheinanderbringen. Mit einem flächendeckenden Zertifikatehandel könnten die Kosten erheblich geringer ausfallen.

Schließlich könnten sich auch die 56 Prozent der eingangs erwähnten EIB-Umfrageteilnehmer freuen: Mit einem umfassenden Emissionshandelssystem bekämen sie ihr CO2-Budget. Nur nicht individuell, sondern in einer handelbaren Version für die Volkswirtschaften insgesamt – dafür aber ganz sicher billiger und mit weniger Eingriffen in die persönliche Handlungsfreiheit.